[대한민국을 바꾸자-③]붕괴된 거버넌스 새롭게 세우자,해법은 5가지 액션프로그램

“현 정권 국무회의 수준이 정말 예전 YS나 DJ때 국장회의 수준보다도 못해요.매번 모든 국무위원이 머리 숙여 대통령 말씀 받아적다 끝나는 게 말이 돼요?”

“국정 아젠다라는 게 늘 여러 부처가 연관될 수밖에 없잖아요. 특정 부처 장관이 발제하면, 타 부처 장관들이 첨삭도 하고 일부 문제 제기도 하고 논의해야 하잖아요. 현 정권 국무회의는 그런 과정이 전혀 없어요. 일단 문제 제기하거나 반대하면 대통령이 싫어해요. 정말 4,5초간 레이저를 쏜다니까요”

국무위원을 지낸 복수의 전직 장관의 지적은 탄식에 가깝다. 현 정권 수석비서관 출신 고위 인사의 지적도 이와 큰 차이가 없다.

“수석비서관이 뭡니까? 각 부처를 휘어잡고 그 부처 장관과 부처현안에 대해 시시콜콜 파악해 우선순위를 정하는 역할을 해야 하잖아요. 국정이란 게 사실 장관이 하는 거거든요. 근데 장관과 긴밀히 업무를 진행하는 수석비서관이 참석하는 회의 역시 항상 머리 숙여 대통령 지시사항 받아쓰기만 반복하니 말 다한 거죠. 현 청와대는 문고리 3인방을 통하지 않으면 되는 게 없다는 말이 공공연한 비밀이었어요”

요즘 외교가(街)는 사드 이슈로 살얼음판을 걷는 분위기다. “사드 배치 결정에 비선 실세 최순실 씨가 개입했다는 사실이 제발 아니기를 바라야지요. 만약 그렇다면 이건 정말 나라도 아닌 거거든요”

2017년 대한민국 국방 안보 외교라인은 사드 배치를 최순실이 결정했다는 결정적 증거가 나올까 숨죽이며 무관하기를 간절히 바라고 있다.

박근혜-최순실 국정농단 게이트에 국민이 분노하는 것은 제왕적 대통령과 측근 실세들이 대통령과 권력을 나눠 갖고, 사욕을 채우기 위해 법률마저 무시한 채 권력을 남용했다는 사실 때문이다.

박근혜-최순실 국정농단 게이트의 본질은 제왕적 대통령이 헌법적 가치를 훼손할만큼 불법을 일삼고, 비선 실세가 수년간 국정 전반을 좌지우지할 때까지 어떤 시그널도, 경고시스템도 작동하지 않은, 깜깜이 국가통치시스템이었다는 점이다.

붕괴된 대한민국 국가시스템은 견제나 감시, 통제장치가 없는 그야말로 독재군주의 제왕적 시스템과 다를게 없다는 분석이다. 대통령의 참모와 핵심 스텝들은 이를 방조하거나 공모하는 등 헌법적 가치를 짓밟은 공범으로 드러났다.

세계가 경악하고 있는 것은 대통령이 힘을 실어준 단 한 명의 비선실세 민간인에 대한민국 관료조직이 모두 백기 투항, 머리를 조아리며 충성을 다하며 민간인의 사리사욕 채우기에 집단으로 앞장섰다는 사실이다.

무너진 국정운영시스템, 추락하는 대한민국.

국정농단사건이 우리 사회에 던져주는 교훈은 붕괴된 국정운영시스템의 정상화다. 촛불민심은 새로운 리더십과 함께 국가를 개조한다는 심정으로 새로운 국가운영시스템을 만들어줄 것을 강력하게 요구하고 있다.

뉴욕타임스, 워싱턴포스트 등 해외 유력 언론이 한국의 촛불민심은 박근혜 퇴진만이 아니라 한국 사회에 뿌리 깊은 부패한 통치방식에 대한 척결을 요구하고 있다고 보도한 것도 같은 맥락이다.

■ 하드웨어적 거버넌스(국가운영시스템), 새롭게 만들자

5년 단임 대통령제는 정책 일관성을 유지하기 힘들다는 단점을 감안, 4년 중임제로의 개헌이 필요하다는 게 중론이다. 그렇다면 무너진 거버넌스를 바로잡기 위해 우리는 무엇을 해야 하고, 어떤 것을 고쳐야 할까?

①장관 시스템, 완전히 뜯어고치자

국정운영의 중심축은 부처 장관이다. 대통령이 사실 할 수 있는 일은 그리 많지 않다. 그저 수석들이 각 부처 장관을 통해 협의하고 파악한 정책의 우선순위와 타 부처와의 이해관계조정, 전체 이슈별 정무적 판단 정도가 사실 대통령이 하는 일이다. 결국 분야별 국정은 장관이 가장 많이 아는 전문가고, 사안별 법적 근거를 갖고 행정을 펼치는 것이다.

하지만 박근혜 정권 장관은 반쪽짜리 장관으로 전락한 지 오래다. 부처별 산하기관 단체장 인선은 물론 단체 협회 상근부회장, 감사까지 청와대에서 낙점하니 인사권 없는 장관의 영이 설 리 없고, 예산권 없는 장관 파워가 생겨날 리 만무한 거다.

문제는 대한민국 거버넌스의 가장 큰 결함은 이렇듯 중차대한 장관의 포지션을 너무나 가볍게 보고 쉽게 인물을 교체한다는 사실이다. 여론무마 등 국면전환용으로 장관을 자르고 개각을 밥 먹듯이 하는 게 가장 큰 문제다.

이미 대권 주자와 대통령 당선인은 임기를 같이할 분야별 최고의 전문성을 갖춘 슈퍼 인재급 장관과 수석을 뽑아야 하고, 그런 인재를 지켜낼 수 있어야 한다. 제도적으로 장관이 대통령과 임기를 같이 할 수 있도록 해야 한다. 장관직이 안정되지 못하면 행정은 엉망일 수 밖에 없다. 대통령의 과도한 장관인사권을 막아야 한다.

이와 함께 장관이 국회 업무로부터 자유로울 수 있는 법적 근거가 시급하다. 우리나라처럼 허구한 날 국회 상임위에 장관을 불러내는 나라가 없다. 장관이 제대로 일할 수가 없다. 행정부에 대한 국회의 요청은 행자부와 총리실, 청와대가 맡고 장관의 국회 상임위 출석은 원천 차단해야 한다.

표와 선거를 의식한 국회의 표퓰리즘이 상임위를 통해 반영되고 숱한 정책과 예산들이 이런 선심성 지역구 챙기기로 인해 허비되는 폐단을 이젠 원천 차단해야 한다. 장관이 국회에 휘둘리는 한 국정 비효율은 불가피하다는 지적이다.

국회의원이 장관을 겸직하는 제도 역시 당장 폐기해야 한다. 국가를 위해 일하려면 금배지를 내던지고 행정에 목숨을 걸어야 한다. 돌아갈 자리도 없고, 국회 눈치 보지 않고 장관업무를 수행해야 성과가 나올 수 있다는 지적이다.

②공무원의 정치적 중립성, 시스템으로 구축해야 한다

정권교체기마다 대선 캠프에 줄 대는 공직사회의 정치적 휩쓸림을 방지할 법적 장치 역시 마련해야 한다. 대한민국 거버넌스의 효율을 떨어뜨리는 문제 중 하나는 공직자들의 정치권 줄대기다.  정권교체기마다 검찰, 국정원, 국세청, 감사원 등 권력기관들이 정치에 줄을 서고, 이를 빌미로 정권 출범 때마다 승승장구하는 정치공무원이 횡행하는 한 국정 누수는 불가피하다는 지적이다.

부처별 수많은 공무원이 TK와 호남 등 지역별로 나뉘어 대선 캠프에 줄서고, 정책자료와 각종 기밀정보를 제공하는 행위를 법적으로 금지해야 한다. 검찰이 그렇고 국정원이 그렇고 각종 규제기관 모두 정치공무원이 발붙일 수 없는 강력한 금지법을 마련해야 한다. 그래야 투명한 행정이 가능하다는 지적이다.

③청와대 건물부터 허물자, 모든 국정,문서로 기록해 남기는 제도 만들자

박근혜 정권을 통해 드러난 가장 심각한 거버넌스의 문제는 바로 제왕적 대통령의 정책 결정이 여과 없이 그대로 시행되는 폐단이다.  국정으로 표현되는 다양한 정책과 행정력은 수석과 부처 장관을 중심으로 발제 되고 수렴돼 발표되는 게 일반적이다.

이런 메카니즘이 적절히 견제와 파열음을 내며 진통을 겪는 과정을 통해 균형을 이루고 국정의 밸런스가 잡히는 거다. 하지만 국정 업무의 핵심인 대통령과 장관,수석비서관간 소통이 취약하기 그지없다. 이런 소통 부재가 청와대 공간의 물리적 간극 때문이라는 것도 문제다.

대통령 집무실과 수석비서관이 일하는 위민관을 합친 새로운 청와대 구조를 만들어, 대통령과 수석, 장관이 수시로 모여 회의하고 토론하는 거버넌스 문화를 만들어야 할 것으로 지적된다.  소통을 통한 대통령과 수석, 장관 삼두마차의 탄탄한 팀워크가 국정운영의 근간이기 때문이다. 국무회의 등 모든 국정운영의 과정과 결과를 문서화해 기록을 남기는 문제도 매우 중차대한 요소라는 분석이다.

산업구조조정 당시 청와대 경제수석과 경제부총리, 금융위원장, 한국은행장, 산업은행장 등이 비밀회동을 통해 정책을 결정하고도 어떤 문서기록도 남기지 않는 밀실 행정이 바로 국정 효율을 갉아먹는 암적 요소다.

오픈되고 기록으로 남기는 국정운영의 투명화만이 사익에 치우치거나 특혜, 끼리끼리 해먹는 관피아의 폐해를 극복할 수 있다는 게 행정전문가들의 진단이다.

■ 국가운영의 핵심, 예산 투명화를 위한 국회 시스템을 바꾸자

국가경영의 핵심은 예산이다. 국정의 절반은 예산심사와 결산감사라 해도 과언이 아니다.

①국민 혈세 감시위해 감사원을 국회산하로 옮기자

대한민국 거버넌스의 심각한 폐해 중 하나가 연 400조원에 이르는 국가 예산의 심의와 집행후 감사가 매우 심각할 정도로 부실하다는 사실이다.

국민 혈세로 조성된 국가 예산이 허튼 데 없이 꼭 쓰여야 할 곳에 배정됐는지, 허공에 날아가는 예산이나 특정 기관, 단체, 기업 배불리는 편법 예산은 없는지를 꼼꼼히 심사하고 찾아내 견제해야 하는 게 국회의 중요 임무다. 그리고 한 해 예산계획이 제대로 집행됐는지, 부정부패로 빼돌려진 국민 혈세는 없는지 꼼꼼히 따져야 하는 게 국회다.

하지만 400조원의 국가예산 심의가 며칠 만에 뚝딱 이뤄지고, 그 와중에 정당과 유력 정치인의 지역구 챙기기와 쪽지예산이 횡행하고, 정당 간 예산빅딜 야합이 이뤄지는 후진적 관행은 국가 예산 낭비를 막지 못하는 폐단을 반복하고 있다.

감사원을 국회산하로 이전, 국가 예산을 현미경처럼 들여다보는 기능을 부여해야 한다는 지적이 높다. 현재의 감사원 기능보다 국가 예산 전체 국부누수를 막는 게 더 중차대하다는 논리다.

수박겉핧기식 감사에 그친 채 금배지들의 갑질 현장으로 변질된 국정감사제도는 폐기해야 한다. 제대로 된 감사는 커녕 엄청난 행정력 소비를 가져오는 국정감사제도는 이미 효용가치보단 폐해가 큰지 오래다.

②입법 과잉시대, 비대해진 정치권력의 힘을 빼야 한다

대한민국은 정치소비 일등국이다. 힘 있는 신문 1면부터 4,5면까지가 늘 로컬정치뉴스로 도배되고 탑골공원을 뒤덮고 있는 대한민국 노인들이 하나같이 정치평론가 뺨치는 수준이다. 대권후보에 대한 세세한 정보는 물론 당별 이해관계, 역학관계를 꿰차고 있다. 대한민국은 정치뉴스 과소비 시대에 살고 있다. 언론과 정치권이 함께 만들어낸 기형적 구조다.

미국 유럽 등 선진국의 경우 대선 기간을 제외하곤 로컬 비중이 매우 낮다. 하지만 우리는 1년 내내 정치인 뉴스를 생중계하며 국민들 정치뉴스 과소비를 부추기고 있다.

대통령제 임기 중 2차례 치러지는 총선과 지방선거는 국정운영의 낭비와 효율을떨어뜨리는 요소다. 수많은 부처 정책이 표를 의식한 정치권의 포퓰리즘에 희생돼 졸속 행정과 예산이 흘러 넘치며 국민 혈세를 낭비한다. 통합선거의 필요성이 제기되는 대목이다.

갈수록 커지는 국회 권력의 힘을 빼야 한다는 목소리가 높다.

독재 시절 탄압받던 야당의 정상적인 의정활동을 보장하기 위한 방안으로 마련됐던 정당 국고보조금 지원제도도 문제다. 민주화 후 기업, 이익단체의 부당한 청탁 방지 명목으로 아직도 버젓이 남아있는 국고보조금은 대폭 줄여야 한다.

선거득표율에 맞게 배분해야 하며, 정당은 이제 정치후원금과 자원봉사자들에 의해 돌아가는 구조로 바꿔야 한다. 세금 먹는 하마인 정당을 이제 세금 덜 쓰는 구조로 혁신해야 한다. 막대한 정당보조금은 당권을 장악한 실세들의 지지기반유지를 위한 쌈짓돈으로 전락, 수백억 원짜리 정당 연수원을 짓는 등 국민 혈세에 편승한 정당 활동의 폐해는 여전히 기승을 부리고 있다.

회기 중 불체포특권, 국무총리 및 국무위원 국회출석요구권 등등 정치적 탄압의 위험이 사라진 민주시대임에도 버젓이 남아있는 금배지들에 대한 특혜성 제도도 폐기해야 한다. 금배지는 특권적 지위를 악용, 지금도 정부와 공무원 위에 군림하고 있다. 쪽지예산과 지역구 챙기기를 원천봉쇄할 법적 근거도 시급히 마련해야 한다.

1억원이 넘는 연봉과 연 6억원대의 각종 지원, 철도∙선박∙항공기 무료사용 등 장관급 예우, 골프장 VIP 대우 등 특혜도 이젠 사라져야 한다. 박봉에 국민에 봉사하는 국회의원 본연의 임무는 이런 특혜와 부처에 갑질하는 권한이 사라져야 가능하다는 지적이다.

국고보조금, 의원지원금 등 국민혈세는 반드시 정책개발과 입법활동에만 쓰여야하지만, 현실은 사익과 정당 실세들의 쌈짓돈으로 허비되고 있는 것이다.

국민대 김병준 교수는 “지금의 국가운영체제는 고장 난 자동차와 같다”면서 “제도와 (국민)삶이 함께 변하는 국가운영체제를 갖추어야 한다”고 지적했다.

대한민국을 바뀌기 위해서는 무너진 거버넌스, 새로운 리더와 새로운 정권이 반드시 해야할 중요한 과제다.

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